Den europeiske sentralbanken planlegger å starte en test av digitale sentralbank penger. (DSP / CBDC)

Denne bloggen er en oversettelse og forkortelse av et EU dokument på 55 sider på Engelsk publisert 2. oktober 2020. Denne bloggen kan inneholde både feil i oversettelsen og skrivefeil på norsk. Originalen finnes her

Innledning

I innledningen til dokumentet informeres det at rollen til den europeiske sentralbanken er å sikre tillit til pengene, noe som betyr at ECB (European Central Bank) må sørge for at pengene er tilpasset den digitale alder. En hovedhensikt med Eurosystemet er å sørge for at befolkningen har tilgang til risikofrie penger, noe Eurosystemet har gjort i flere ti-år ved å trykke Euro sedler og mynt. Men nå bruker stadig færre borgere risikofrie sentralbankpenger, noe som har medført at ECB rådgivende forsamling ønsker å fremskynde prosessen med en digital Euro. Det er ikke tatt stilling til når og med hvilken teknologi. En digital Euro vil i så fall bli i tillegg til kontanter og ikke erstatte kontanter.    

Det er for tidlig å antyde design, men en digitale Euro må minst tilfredsstille disse faktorene: tilgjengelighet, robusthet, sikkerhet, effektivitet, personvern og være i henhold til lover og regler, som inkluderer AML og CTF (Anti-Money Laundering, Counter Terror Finance).

Oppsummering

Dette dokumentet er en studie av digital Euro som en fordring på den europeiske sentralbanken og vil komme i tillegg til kontanter og bankenes sentralbank reserver. Den raske transformasjonen til en digital verden medfører at befolkningen og europeiske bedrifter bør få risikofrie digitale betalingsmidler. Det vil også bidra til innovasjon og at Europa får et effektivt alternativ til utenlandske betalingstilbydere.  Dersom bruken av kontanter reduseres vesentlig eller en krise inntreffer hos bankene kan det tenkes at enkelte svake grupper av borgere ikke får tilgang til betalingsmidler. En digital sentralbank Euro kan være løsningen ved kriser. Det kan også bidra til større konkurranse i betalingsmarkedet og innovasjon. En digital Euro kan også redusere de samlede kostnadene ved betaling og økologiske system. Avhengig av hvilket design som velges kan det tenkes at eurosystemet får en for stor balanse og dermed fort kan bli offer ved kriser, men i denne rapporten konkluderes det med at det er mulig å velge et design som unngår det.  

En sentralbank er den beste til å utstede digitale Euro, mens private banker og finansinstitusjoner er de beste til å lage kundeflatene og nye finansielle tjenester. Tekniske utfordringer må testes før en beslutning om innføring tas. Det må foretas en teknisk MVP som avdekker eventuelle problemer og om infrastrukturen dekker ønsket behov.  En avgjørelse om å starte et slikt testprosjekt tas innen midten av 2021. I det videre vil øvrige deler av EU bli involvert og juridiske og formelle forhold bli avdekket.

Introduksjon

Den europeiske sentralbanken (ECB på engelsk) satt ned hva de kaller High-Level Task Force med formål å utrede digitale sentralbank penger (CBDC på engelsk). De benevner CBDC som «digital Euro» og sentralbanken som Eurosystemet. (det er viktig for oss i Norge å huske at hvert land i Euro-samarbeidet har sin egen sentralbank og «trykker» Euro kontanter) Denne rapporten er den første og en oppsummering så langt fra Task Force. Selv om kontanter fremdeles er den foretrukne formen for betaling i fysiske butikker i store deler av Europa går utviklingen stadig raskere mot digitale betalinger. Covid-19 har satt fart i digital betaling, samtidig forutsetter befolkningen at digital betaling er sikkert og at personvernet er intakt. Dersom en privat digital pengeenhet fra en uregulert ikke-bank blir mye brukt i Europa vil utsteder få muligheten til å samle mye sensitiv og privat informasjon. Derfor er det viktig at sentralbanken tilbyr digitale penger som befolkningen har tillit til.

For det første vil digitale Euro vil bli en ny pengeenhet med kurs 1:1 i forhold til Euro kontanter og de private bankenes kontopenger i Euro. For det andre vil digitale Euro blir en fordring på ECB og således være risikofrie til forskjell fra kryptovaluta og stablecoin. For det tredje må digitale Euro være anvendbare i hele Euro område. For det fjerde må ikke digitale Euro stå i veien for andre private betalingstjenester i Europa. For det femte må ECB sørge for at digitale Euro får tillit i befolkningen.

Noen grunner til å utstede digitale sentralbank penger

Scenario 1: Bidra til å støtte et digitalt, fremtidsrettet og uavhengig Europa.

En utstedelse av digitale Euro vil hjelpe på digitalisering av alle bransjer i Europa, ikke minst i finansbransjen. Ettersom bedriftene som mottar penger må omstille seg til de de nye digitale pengene ventes det å øke digital transformasjon og gjøre Europa mer konkurransedyktig gjennom reduserte kostnader til betaling og nye forretningsmodeller. Digitale Euro burde ha en arkitektur som er åpen, benytte siste teknologier, støtter innovasjon og fremtidens behov for betaling samt ulike fysiske komponenter.

Scenario 2: Bruken av kontanter reduseres raskt.

Kontanter er fremdeles det mest brukte betalingsmiddel ved fysiske handel. Men kontanter blir stadig mindre brukt, og noen aksepterer ikke kontanter. Det gjør allerede utsatte grupper som enten ikke er teknologimodne, har bankkonto eller av andre grunner, enda mer utsatt. En digital Euro må være enkel å bruke, gratis for forbrukeren, effektiv, sikker og ha kontantenes iboende styrke med hensyn på personvern. I tillegg bør en digital Euro brande Europas samling og uavhengighet.      

Scenario 3: En fremmed digital pengeenhet annet enn i Euro blir mye brukt i Europa som ikke er i) sentralbank penger ii) privatbank innskudd iii) andre elektroniske penger

Dersom betalingsmidler utstedt av fremmede sentralbanker eller store teknologibedrifter utenfor Euro sonen og som ikke er i Euro bli mye brukt i forbindelse med betalinger i Europa, vil valutakursrisiko inntre i større grad i Europa.  I tillegg vil engasjementet for Euro bli mindre og true Europas selvstendighet og finansielle stabilitet. Det er verd å nevne at enkelte stablecoin initiativer også informerer at de kan håndtere CBDC. Ved å utstede digitale Euro sørger vi for at borgere i Europa har betalingsmidler av beste kvalitet og med siste teknologi, samt bidrar til å holde Euro som en ledende valuta i verden.

Scenario 4: Et virkemiddel i pengepolitikken

Det kan tenkes at en digital Euro med muligheter for både positive og negative renter kan spille en viktig rolle i fremtidens pengepolitikk. Rentene kan i større utstrekning påvirke forbruk og sparing i andre bransjer enn finansbransjen. Dette tema vil ikke bli videre utforsket i denne rapporten.

Scenario 5: Behov for å kunne betale ved cyber angrep, finansielle kriser, nye pandemier og andre ekstreme forhold

Finansforetak og den finansielle infrastrukturen kan være sårbar for cyberangrep, ettersom mer og mer blir digitalt. Pengesedler kan bli sett på som smittebærere ved en ny pandemi, noe publikum ønsker å unngå å bruke. De internasjonale kortselskapene kan bli satt ut av spill på samme måte som minibanker med kontanter kan bli satt ut av spill. Det betyr at en digital Euro bør være tilgjengelig for alle, være motstandsdyktig for slike hendelser og ha en infrastruktur uavhengig av banker og kortselskaper.

Scenario 6: Plassen til Euro i global handel er viktig

EU ledelsen har påpekt at de ønsker at Euro skal være en styrke for et samarbeidende Europa i internasjonal handel. Når fremmede makter nå lanserer sine digitale sentralbankpenger er det en fare for at disse blir brukt i Europa. EU ledelsen ønsker interesse for Euro og mulighet til å tiltrekkes seg investorer utenfor til Euro område. Derfor bør en digital Euro være tilgjengelig utenfor Europa og føre til raskere og billigere grensekryssende betalinger og særlig for fremmedarbeidere som sender penger hjem til familien.

Scenario 7: Billigere betalinger og mindre økologisk fotavtrykk

En digital Euro bør representere lave kostnader og være energi-optimal, slik at det setter press på den eksisterende infrastrukturen til å konkurrere om lavere kostnader og mindre forbruk av energi.

Potensielle effekter av digital Euro

Dersom publikum flytter innskudd fra private banker til en risikofri sentralbank penge vil det føre til at de private bankene øker finansieringskostnadene ved å tilby lån til publikum, og dermed øke renten på utlån. Bankene kan bøte på det ved å sette opp innskuddsrenten for å tiltrekke seg innskudd, eller sentralbanken kan yte likviditetslån til bankene på permanent basis. I det siste tilfelle må bankene stille tilstrekkelig sikkerhet for lånet, noe som kan vise seg utfordrende. I tillegg blir sentralbankens rolle i økonomien større, noe som kan øke risikoen. 

Dersom finansieringskostnadene for bankene øker kan det tenkes at bankene ønsker å redusere utlån. Dersom betalinger via bankene også reduseres vil de miste transaksjonsdata som er en forutsetning for godt kreditarbeide, noe som igjen kan føre til at bankene aksepterer større risiko som igjen påvirker finansiell stabilitet. Ved en finansiell krise kan det tenkes at publikum ønsker å flytte midler til en risikofri digital Euro, noe som kan utløse «bank run». Derfor er det viktig at designet til en digital Euro tar hensyn til dette og ikke blir et instrument til storstilt investering.

I motsetning til kontanter kan digital Euro ha renter, både negative og positive. En viktig inntektskilde for sentralbankene er seigniorage som kommer ved at sentralbanken låner rentefritt (utstedelse av kontanter) og investerer i markedet med renter. Renteforskjellen er seigniorage, noe som kan bli påvirket av en digital Euro. En annen og ny risiko for sentralbanken er at de blir en mer aktiv part i betalingsinfrastrukturen. Dersom det er feil i dataprogrammer eller problemer hos en part i dagens infrastrukturleverandør, kan forbruker kreve kompensasjon. Nå blir sentralbanken infrastrukturleverandør. Uansett bør sentralbankene øke sitt arbeide med risikostyring.    

Utstedelse av en digital Euro kan medføre omdømmerisiko for sentralbankene av flere grunner. Dersom man starter et kostnadskrevende IT prosjekt uten at verdiforslaget er tilstrekkelig gjennomarbeidet og som i tillegg feiler, vil omdømme til sentralbanken reduseres. Det samme dersom ikke de nye pengene blir tilgjengelige for alle, eller at noen lands regulering lager vanskeligheter for utbredelsen eller gjennomføringen. Det samme gjelder dersom det viser seg at digitale Euro gjør det enklere for de som driver med pengevasking, korrupsjon og terror finansiering.

Det vil bli viktig at dagens kundefronter fra banker og aktører i betalingsmarkedet også kan benyttes med digitale Euro. I tillegg vil det være viktig at nye aktører gis muligheten til å delta på en trygg måte for forbrukerne ved at de får en form for lisens. Det er ønsket at de som i dag ikke har bankkonto av ulike grunner også får muligheten til å benytte digitale Euro, i tillegg til at de også i fremtiden har tilgang til kontanter. Digital Euro bør støtte opp om eksisterende samarbeider som for eksempel SEPA (Single Euro Payment Area). Dersom digitale Euro blir utsatt for cyber angrep, er det viktig at infrastrukturen kommer opp igjen på veldig kort tid.

Juridiske vurderinger av digitale Euro

Avhengig av funksjonen til en digital Euro er det noen sentrale deler av TFEU lovene som må endres, spesielt artikkel 127 (2) og/eller 128 og ESBC (European Systems of Central Bank) artikkel 17, 20 og/eller 22. Spørsmålet er om en digital Euro skal være for bankene, forbrukere eller om det skal ansees å være en elektronisk erstatning for kontanter. Dersom digital Euro skal bli et pliktig betalingsmiddel må også artikkel 16 i ESBC endres i tillegg til at artikkel 133 i TFEU må sees på. EU lovene gir sentralbanken myndighet til å utstede Euro kontanter, og inneholder ingenting om forbud mot andre former for Euro. Om digital Euro oppfattes som en digital representasjon av Euro kontanter, blir de samtidig automatisk et pliktig betalingsmiddel.

I tillegg til lovene rundt sentralbanker og betaling finnes det lover rundt lån og fordringer i privatrett som også må sees på, ettersom sentralbanken får en ny og mer aktiv rolle i det økonomiske system.

Design

Det er i prinsippet to måter publikum kan få tilgang til digitale Euro på. Den første er direkte i et system sentralbanken opererer, den andre er via tredjeparter som banker og betalingstjenester.   

Et annet forhold er anonymitet slik kontanter gir og personvern. I henhold til regulering i Europa skal alle elektroniske betalinger være gjenstand for AML/CTF undersøkelser og varsel om mistenkelige transaksjoner. Dermed blir kontantenes anonymitet en utfordring dersom digitale Euro skal erstatte kontanter. Det kan muligens finnes løsninger ved at sender og mottaker forblir anonyme ved spesielle typer betalinger (Sverige har foreslått for mindre beløp, under 150 Euro). 

Det er et ønske at digital Euro ikke benyttes til sparing. Det kan forhindres ved at det settes et maks beløp som hver enkelt kan ha innestående i digital Euro. Dette kan igjen utfordre behovet for anonymitet og personvern ettersom systemet da nødvendigvis må ha informasjon om innskyter. En annen mekanisme kan være å bruke innskuddsrenten for å begrense ønsket om å spare i digitale Euro. En annen mekanisme kan være å begrense hvem som får tilgang til digitale Euro, for eksempel at enkelte land utenfor Europa ikke får tilgang. Alternativt at renten på digitale Euro er avhengig av hvem som er eier av wallet (om dette i det hele tatt er lovlig). Det vil bli viktig at de ulike sentralbanker i Euroområde synkronisere disse aktivitetene ettersom hver sentralbank utsteder Euro.

Det er også et designspørsmål om det skal finnes en sentral kontobasert løsning eller en desentral løsning hvor tredjeparter identifiserer sender og mottaker. Det er også avgjørende om det skal benyttes en web basert løsning eller en enhet slik som et kort, mobiltelefon eller annen mobil enhet. Dersom man velger en mobil enhet må produsenten gjennomgå en sertifisering slik at de digitale pengene er til å stole på. Ved en desentral modell vil det være utfordrende å stoppe eventuelle ulovlige betalinger eller stjålen penger.     

Dersom man velger et design med off-line enheter, for eksempel debetkort, med opplastet verdi kan en betaler og mottaker overføre digitale penger seg imellom ved nærkontakt uten at en sentral database trenger å bli oppdatert. Dette gjelder også ved fysisk betaling i butikk. På et eller annet tidspunkt må en off-line enhet bli online, slik at saldo kan oppdateres og bruker eventuelt får fylt opp enheten med mer penger.

Det vil være ønskelig at digitale Euro blir et pliktig betalingsmiddel i hele Euroområde, både med off-line enheter og on-line betalinger. Det betyr imidlertid at regulering og lovtekst må harmoniseres innen EU, noe det ikke er i dag. Det vil også medføre store kostnader å innføre en parallell betalingsinfrastruktur uavhengig av bankene slik som tidligere nevnt, og det kan tenkes at andre design bør vurderes.

Teknologi og organisering

Kjernen i den nye infrastrukturen må kontrolleres av sentralbanken som også bør være ansvarlig for kjernen. Kundefronten og godkjennelse av nye brukere kan godt det private markedet (bankene) være ansvarlig for og med det ansvarlig for KYC, AML og CTF.

Sentralt system er en av de mulige design, som betyr at sentralbanken er ansvarlig for hele infrastrukturen. Det betyr at sentralbanken må investerer mye, i tillegg til at dagens infrastruktur i sentralbankene ikke er dimensjonert for dette. Sentralbanken blir da også nødt til å ta en mer aktiv rolle i AML/CTF arbeide. I figuren har hver forbruker en konto(wallet) i sentralbanken, i noen grad hjulpet av bankene (den stiplede linjen)

Sentralbanken kan også gjøre den stiplede linjen hel og ta bort den direkte linjen mellom sentralbanken og forbruker, slik at det er bankene som har forbrukerkontakten.

Et annet design er en desentral infrastruktur, der for eksempel hver bank eller grupper av banker har sitt eget nettverk og infrastruktur. I så fall må sentralbanken stille noen formelle krav som for eksempel hvilke krypteringsalgoritmer som skal brukes og hvilke verifiseringsmekanismer. Dette kan gjøres enten med bruk av DLT teknologier og/eller fysiske enheter som betalingskort eller mobiltelefon.   

Det kan også tenkes hybrid løsninger med kombinasjoner av ulike design.

En annen utfordring som må løses er digital identitet.  PSD2 stiller krav til identifisering, noe som må løses også med en ny form for betalingsmidler. Det betyr sannsynligvis at brukeren både må ha en digital enhet (kort, mobiltelefon etc.) og noen form av software installert.  Det må også sørges for teknisk kobling mot eksisterende infrastruktur.

Dersom det velges en desentral løsning er det viktig at sentralbanken har et design som løser eventuelle problemer som kan oppstå ved at pengemengden i den desentrale løsningen avviker fra pengemengden hos sentralbanken, dersom det er systemfeil hos bankene eller tredjeparter. Løsninger kan være å lisensiere software og hardware leverandører, gjøre realtids revisjon eller la sentralbanken verifisere hver transaksjon.

Neste skritt

Det behøves mer arbeide og samarbeide med det private næringslivet før en beslutning kan fattes.

Det trengs en fysisk test eller pilot for å bidra til å være sikker på teknologien før en endelig beslutning fattes. En slik pilot bør omfatte det private næringslivet og forbrukere.

Det tas sikte på å ta en beslutning om å utvikle en MVP innen utgangen av første halvår 2021.

Det vil være viktig å delta i europeiske og internasjonale fora og standardisering for å sikre at en digital Euro dekker alle behov. Det inkluderer EU rådet, EU kommisjonen og andre EU organer. Det gjelder også finansmarkedsaktører som European Banking Authority, European Securities and Markets Authority og the European Systemic Risk Board. Også sentralbanker utenfor Europa bør inngå i videre arbeider.

Innføring av en digital Euro er en politisk beslutning og dette dokumentet er ment å være et innspill til en offentlig debatt om digitale Euro. 

ECB ønsker å ta en beslutning innen midten av 2021 om utvikling av en eller flere MVP. Prosjektet vil i så fall starte med en undersøkelses-fase med sikte på å definere en eller flere MVP. Før en endelig beslutning om å innføre digital Euro må det lages et kostnadsestimat hvor også alternativer til en digital Euro vurderes.

Du kan snart laste ned dette som et pdf dokument her.